海关专业律师逐条解析《出口管制法》（之二）

来源：乐鱼网官网进入发布时间：2025-10-20 21:42:43

类别

热卖产品

产品详细信息

　　出口经营者从事管制物项出口，应当遵守本法和有关法律、行政法规的规定；依法需要取得相关管制物项出口经营资格的，应当取得相应的资格。

　　本条主要确立了管制物项出口经营者的准入要求，其重点在于军品出口经营者的准入资格，并与本法第二十三条所规定的军品出口专营制度相呼应。2002年《军品出口管理条例》设专章对军品出口经营者进行了规定，根据该条例，只有依法取得军品出口经营权的军品贸易公司，才有权在其核定的营业范围内从事军品出动。早在2008年，原国防科工委国际合作司曾在“中美出口管制中的政企关系研讨会”上透露，目前共有10家中国公司获得军品出口授权，分别包括保利科技有限公司、新时代科技有限公司、中电科技国际贸易有限公司、中国北方工业公司、中国船舶工业贸易公司、中国京安进出口公司等。这一些企业必须严格遵守法律和行政法规的规定，依法开展军品出口业务。

　　对于两用物项，其出口通常不实行专营资格早期，《敏感物项和技术出口经营登记管理办法》曾要求从事敏感物项和技术出口的经营者向商务部申请登记。但随着这一办法于2025年被废止，我国已取消两用物项出口经营登记制度。

　　此外，《核出口管制条例》也规定了，核出口由国务院指定的单位专营，任何其他单位或个人不得经营。

　　出口管制清单所列管制物项或者临时管制物项，出口经营者应当向国家出口管制管理部门申请许可。

　　出口管制清单所列管制物项以及临时管制物项之外的货物、技术和服务，出口经营者知道或者应当知道，或者得到国家出口管制管理部门通知，相关货物、技术和服务可能存在以下风险的，应当向国家出口管制管理部门申请许可：

　　出口经营者无法确定拟出口的货物、技术和服务是否属于本法规定的管制物项，向国家出口管制管理部门提出咨询的，国家出口管制管理部门应当及时答复。

　　本条是《出口管制法》的核心条款，系国家对管制物项出口实行许可制度的直接法律依据。

　　根据本条第二款，对于明确列入管制清单或根据本法第九条实施临时管制的物项，实行严格法定许可。出口经营者的义务是明确且强制的，必须向国家出口管制管理部门申请许可，这是一种基于物项本身的客观管制。

　　本条第三款则进一步扩展了管制范围，针对那些未列入管制清单或未受到临时管制的货物、技术和服务。对此类货物、技术和服务，其在正常的情况下并不属于管制范畴，然而，当其出口有几率存在特定风险时，则须申请许可。譬如，当未达到《两用物项出口管制清单》所列参数指标的无人机将明确被用于战场进攻时，其出口同样需要申请获批。这一条款不仅明确了出口经营者在特定情况下须申请许可，还进一步强调了其法律责任。例如，“应当知道”这一表述要求出口经营者在交易过程中保持审慎态度，主动核实交易背景、最终用户及最终用途。若对相关要素持放任态度，或未能履行尽职调查义务，可能因忽视风险而面临法律后果。

　　本条第四款设立了两用物项的咨询答复机制，为出口经营者提供了一种明确的合规途径。在对拟出口的货物、技术或服务的性质存在疑虑时，出口经营者可向国家出口管制管理部门提出咨询。例如，某地方商务主管部门在答复企业关于“三氧化二锑”的咨询时明确，含量在99.99%以下的不需要办理两用物项许可证。必须要格外注意的是，目前只有商务部针对两用物项确定相应的咨询答复机制，军品与核材料领域暂不存在相应机制。

　　第十三条国家出口管制管理部门考虑下列因素，对出口经营者出口管制物项的申请进行审核检查，作出准予或者不予许可的决定：

　　本条规定了出口管制管理部门作许可审批时的各类审查因素。有本条可知，出口管制管理部门将以国家安全和利益为核心，结合国际义务、出口目的国家或地区、最终用户及最终用途、出口类型、物项敏感程度以及企业信用记录等多方面因素，对出口申请进行严格审查。

　　在具体审查中，“国家安全和利益”始终是审查的首要考量点，譬如，出口管制管理部门可能会评估出口行为是否可能会引起我国关键技术与战略物项外流，进而威胁国家安全。2025年以来，商务部等多部门对战略矿产出口实施的严格管控，正是基于国家安全和利益的考量。

　　关于“国际义务和对外承诺”，大多数表现在我国严格履行联合国等国际组织的一系列决议、签订的国际条约及我国作出的承诺。例如，为执行联合国安理会第2231号决议，商务部、外交部、国家原子能机构和海关总署曾于2016年联合发布了重要的公告，对伊朗出口核两用品及有关技术规定了更为严格的审查程序。

　　“出口目的国家或地区”在实践中受到高度关注。《两用物项出口管制条例》已明确规定，将建立目的地风险等级的评估机制，需结合“对国家安全和利益的影响”“履行防扩散等国际义务的需要”等做综合考量。实践中，部分管制物项原则上没有办法获得许可出口到特定国家或地区。譬如，我国在2023年7月宣布对镓、锗相关物项实施出口管制，2024年初则有报道称，根据海关数据，中国镓和锗对美国的出口自2023年7月之后就已经完全停止。

　　关于“最终用户和最终用途”，实践中普遍采用最终用户和最终用途证明结合后续核查的方式来进行管控，以防止物项被转用于未授权的目的。强调“最终”的意义在于，禁止在管制物项未经许可的情况下向第三方转让，进而导致出口管制的目的落空。

　　“出口经营者的相关信用记录”也是一项主要的因素，其主要指企业有无曾因违反出口管制规定（不排除还包括海关监管规定）受到行政处罚。此外，有不良信用记录的企业可能还面临更广泛的负面影响，其在进出口环节将面临更严格的监管措施，例如更高的查验率、进出口货物单证的重点审核等。

　　“法律、行政法规规定的其他因素”是一项有待明确的兜底性条款，旨在适应国家利益和政策目标的动态调整需求。出口管制与对外政策紧密关联，其审查逻辑不仅限于单一交易的技术性风险，也服务于更宏观的国家利益与法律政策目标。

　　第十四条出口经营者建立出口管制内部合规制度，且运作情况良好的，国家出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予通用许可等便利措施。具体办法由国家出口管制管理部门规定。

　　本条明确了国家出口管制管理部门对出口经营者提供便利措施的规定，为激励企业建立并运行出口管制内部合规制度提供了明确的法律依据。

　　从制度设计的初衷看来，本条旨在为公司可以提供了一条明确的合规路径。通过建立并有效运行内部合规制度，公司能够申请获得通用许可这一重要的便利措施。通用许可相当于为企业开通了快速通道，在许可有效期内可以多次出口相关管制物项，无需逐票申请，这明显提升了贸易效率，降低了运营成本。

　　为指导企业建立符合自身实际需求的内部合规机制，商务部于2021年发布《两用物项出口管制内部合规指南》。该指南详细阐述了企业建立内部合规制度的框架和方法，包括全面风险评估、确立审查程序、制定应急措施和开展教育培训等多方面内容。这为公司可以提供了一个标准化的合规参考，同时兼顾了企业的实际操作可行性。

　　第十五条出口经营者应当向国家出口管制管理部门提交管制物项的最终用户和最终用途证明文件，有关证明文件由最终用户或者最终用户所在国家和地区政府机构出具。

　　本条规定了出口管制的最终用户和最终用途管理，其核心在于通过由境外政府机构出具的公文书，以确保管制物项最终用户和最终用途的真实性。当最终用户所在国或地区政府机构出具证明时，这实际上引入了国家层面的担保，在某些特定的程度上将商业行为提升至国家间履约的层面。

　　自1985年起，为配合其他几个国家或地区的出口管制，我国商务部门（原对外经济贸易部，现商务部）已就最终用户和最终用途证明文件的出具形成一套经验做法。就国内实践而言，“最终用户和最终用途证明文件”的官方表述为《最终用户和最终用途说明》，其系商务部代表中国政府向出口国政府出具的国际进口证明文件，以证明进口商和最终用户已向商务部承诺进口商品只用于声明的最终用途，未经商务部批准，不转用、不转运、不向其它目的地再出口。目前，我国商务部可对23个国家和地区（含中国香港）出具上述说明。

　　实践中，不少管制物项的生产企业或外贸企业会在合同中约定最终用户和最终用途条款，或要求合同相对方出具最终用户和最终用途的证明材料。由于此类材料在缺乏出口目的国或地区政府机构的背书，故其往往不能为我国执法或司法机关所认可。

　　第十六条管制物项的最终用户应当承诺，未经国家出口管制管理部门允许，不得擅自改变相关管制物项的最终用途或者向任何第三方转让。

　　出口经营者、进口商发现最终用户或者最终用途有可能改变的，应当依规定立即报告国家出口管制管理部门。

　　本条为管制物项的最终用户设定了相应义务，要求最终用户未经许可不得擅自改变最终用途或向任何第三方转让。

　　本条第二款进一步对出口经营者和进口商设定报告义务，要求其在发现最终用户或最终用途有几率发生改变时，立即向国家出口管制管理部门报告。这一规定在实践中面临一定的挑战，尤其是“可能改变”的判断标准尚待明确。对企业而言，不同的判断标准将直接影响合规成本：若企业对客户的怀疑过度敏感而频繁报告，可能直接引发商业机会的流失；但若企业因疏忽而未能及时报告，则可能面临违法风险。

　　总体而言，本条的规定要真正落地，需要企业建立包括客户尽职调查、合同条款设计、使用的过程监督、不正常的情况报告在内的全流程管控体系，而这套体系的运行效果，很大程度上取决于企业在商业利益与合规成本之间的实际取舍。

　　第十七条国家出口管制管理部门建立管制物项最终用户和最终用途风险管理制度，对管制物项的最终用户和最终用途做评估、核查，加强最终用户和最终用途管理。

　　本条主要规定了出口管制管理部门对最终用和最终用途的监督管理。在具体的操作中，“评估”是出口管制管理部门的内部事宜，但“核查”和“加强管理”则涉及出口经营者、最终用户及其所在国或地区的政府机构。

　　过去，美国商务部曾针对我国最终用户的核查发布《对中华人民共和国出口和再出口管制政策的修改和阐释；新的经验证最终用户制度；进口证明与中国最终用户说明要求的修改》（2007年6月），该规定扩大要求我国商务部出具最终用户说明的范围，还新设立“经验证最终用户”。

　　仅就目前而言，我们尚未能通过公开信息了解到我国如何对管制物项的最终用户和最终用途做评估、核查以及管理。对于不配合核查的进口商、最终用户，《两用物项出口管制条例》第二十六条规定，若导致没办法核实两用物项最终用户、最终用途的，国务院商务主管部门可以将有关进口商、最终用户列入关注名单。

　　第十八条国家出口管制管理部门对有以下情形之一的进口商和最终用户，建立管控名单：

　　对列入管控名单的进口商和最终用户，国家出口管制管理部门能采用禁止、限制有关管制物项交易，责令中止有关管制物项出口等必要的措施。

　　出口经营者不得违反规定与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易。出口经营者在特殊情况下确需与列入管控名单的进口商、最终用户进行交易的，可以向国家出口管制管理部门提出申请。

　　列入管控名单的进口商、最终用户经采取一定的措施，不再有第一款规定情形的，可以向国家出口管制管理部门申请移出管控名单；国家出口管制管理部门能够准确的通过真实的情况，决定将列入管控名单的进口商、最终用户移出管控名单。

　　关于管控名单的列入条件，《两用物项出口管制条例》有进一步的解释，如“将两用物项用于设计、开发、生产或者使用大规模杀伤性武器及其运载工具”和“被国家相关部门依法采取禁止或者限制有关交易、合作等措施”。其中，后者主要是指外交部依据《反外国制裁法》对企业和个人采取禁止我国境内的组织、个人与其进行有关交易、合作等活动的反制措施。

　　目前，我国已对数十个实体列入出口管制管控名单。实践中，即便实体被列入上述名单，其亦可能基于各种外部因素而被决定暂不执行上述措施。譬如，我国商务部在2025年4月分别发布第21号和第22号公告，决定将28家美国实体列入出口管制管控名单，禁止向其出口两用物项，而在2025年8月，商务部为落实中美经贸高层会谈共识，决定对其中16家美国实体继续暂停上述相关措施90天、对其中12家美国实体停止执行相关措施。

　　第十九条出口货物的发货人或者代理报关企业出口管制货物时，应当向海关交验由国家出口管制管理部门颁发的许可证件，并依照国家有关规定办理报关手续。

　　出口货物的发货人未向海关交验由国家出口管制管理部门颁发的许可证件，海关有证据说明出口货物可能属于出口管制范围的，应当向出口货物发货人提出质疑；海关可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别，并依照国家出口管制管理部门作出的鉴别结论依法处置。在鉴别或者质疑期间，海关对出口货物不予放行。

　　本条规定了管制货物在通关环节的具体监管程序，其中，第二款规定的海关质疑和组织鉴别是本条的重中之重。

　　关于出口管制海关质疑，海关启动该程序需满足一个关键前提，即“有证据说明出口货物可能属于出口管制范围”。严格而言，此处的“证据”并非指行政调查或诉讼中的某种证明标准，而是指能够引发合理怀疑的初步线索。实践中，此类证据的来源可能包括：（1）出口经营者所申报的税则号列、品名、材质、用途、技术参数等申报要素与已知管制物项的特征或参考海关商品编号高度相似；（2）同一出口经营者在以往出口同类货物时，曾交验过出口许可证；（3）海关风险模型提示该批货物或该出口经营者存在潜在风险。2025年6月16日，海关总署公布2025年第123号公告，对两用物项出口管制海关质疑有关事项做了明确，但在军品或核材料领域，暂未公开相关质疑程序。

　　关于组织鉴别程序，其本质上属于行政确认程序。当海关基于货物申报信息、风险线索或技术特征，对货物的管制属性产生合理怀疑但无法自行判定时，依法提请国家出口管制管理部门作出专业认定。当然，按照《出口管制法》第十九条中“海关可以向国家出口管制管理部门提出组织鉴别”的描述，海关在启动质疑程序后并不必然需要提出组织鉴别。在当下的执法实践中，海关至少存在两种自行鉴别物项属性的途径：第一，海关委托海关技术中心对被质疑对象的管制属性做鉴别；第二，海关委托检验测试的机构对被质疑对象的含量、精度等可量化的参数进行仔细的检测，并根据检测结果判断其是否属于管制物项。

　　对于进出口企业而言，其一定要了解到两用物项属于限制进出口的货物。这不同于其他自由进出口货物，一旦海关对出口货物启动鉴别或质疑程序，就发货人无法通过担保放行的方式要求提前放行货物。本法第十九条的关联依据是《中华人民共和国海关事务担保条例》第四条第二款：“国家对进出境货物、物品有限制性规定，应当提供许可证件而不能提供的，以及法律、行政法规规定不得担保的其他情形，海关不予办理担保放行”。

　　第二十条任何组织和个人不得为出口经营者从事出口管制违背法律规定的行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易买卖平台和金融等服务。

　　本条将出口管制的法律责任主体进行了实质性扩展，出口管制责任主体从出口经营者本身延伸至为其提供必要服务的第三方机构。

　　在立法过程中，该条款经历了多次讨论和修改。最初，在出口管制法草案征求意见稿中，并未包含这一内容，仅对协同、通谋、提供便利等违背法律规定的行为的法律责任进行了规定。而在出口管制法草案提请十三届全国人大常委会第二十次会议审议期间，有的意见提出，应当加强管制物项出口过程中的中介服务管理，禁止相关机构和个人为出口管制违背法律规定的行为提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易买卖平台和金融等服务。宪法和法律委员会经研究，建议采纳这一意见，增加相关规定。

　　尽管该条未针对责任认定明确相关服务提供主体的主观要件，但结合《出口管制法》第十二条，该条可能被理解为，如果服务提供者“知道”或“应当知道”其服务将被用于出口管制违背法律规定的行为的情况下仍提供协助，则构成违法。

　　值得关注的是，《两用物项出口管制条例》第三十六条对此作出了进一步的程序性规定，明确要求相关服务提供者“发现涉嫌两用物项出口管制违背法律规定的行为的，应当及时向国务院商务主管部门报告”。这一报告义务的增设，强化了第三方机构在出口管制中的责任。